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      • 山东省文物保护条例

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        2015-04-16 17:38:26

          《山东省文物保护条例》已于2010年9月29日经山东省第十一届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过,现予公布,自2010年12月1日起施行。

           

          1 第一章 总 则

           

             第一条

             为了加强对文物的保护,传承优秀历史文化遗产,根据《中华人民共和国文物保护法》等法律、行政法规,结合本省实际,制定本条例。

             第二条

             本省行政区域内文物保护及其相关活动,适用本条例。

             第三条

             各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。

             县级以上人民政府应当加强文物管理机构和队伍建设,其文物保护委员会负责协调、解决涉及文物保护的重大事项。

             县级以上人民政府应当建立文物保护专家咨询机制。

             第四条

             县级以上人民政府文物行政部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理,制定重大文物安全事故防范预案,督促检查文物保护单位、文物收藏单位落实文物保护安全措施,加强对民间收藏文物流通的监管;其他有关部门在各自职责范围内负责有关的文物保护工作。

             第五条

             县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入国民经济和社会发展规划以及城乡规划,所需经费列入本级财政预算。

             县级以上人民政府用于文物保护的财政拨款随着财政收入增长而增加。

             国有文物保护单位门票收入和其他事业性收入,专门用于文物保护。

             第六条

             县级以上人民政府文物行政部门可以在法定权限内,委托文物管理机构等具备法定条件的事业组织实施行政处罚。

             第七条

             县级以上人民政府或者有关部门应当对保护文物作出突出贡献的组织和个人给予表彰、奖励。

           

          2 第二章 不可移动文物

           

             第八条

             对具有历史、艺术、科学价值的不可移动文物,应当依照《中华人民共和国文物保护法》第十三条的规定,核定公布为文物保护单位。尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物,由县(市、区)人民政府文物行政部门予以登记公布,参照县级文物保护单位进行管理。

             县级以上人民政府文物行政部门应当将本行政区域内埋藏文物丰富的地区划定为地下文物保护区,报本级人民政府核定公布,纳入土地利用总体规划和城乡规划,参照相应级别的文物保护单位进行管理。

             第九条

             县(市、区)人民政府文物行政部门对新发现的不可移动文物应当及时登记并于每年末向社会公布;其中,属于重要文物或者遇有紧急情况可能受到危害的文物,应当即时向社会公布。

             县(市、区)人民政府文物行政部门应当至少每五年将已登记公布的不可移动文物报本级人民政府核定公布为文物保护单位。省和设区的市人民政府文物行政部门应当至少每五年从下级文物保护单位或者新发现的文物中,选择具有重大价值的不可移动文物,报本级人民政府核定公布为文物保护单位。

             设区的市和县(市、区)人民政府应当将核定公布的文物保护单位逐级报省人民政府备案,并自公布之日起一年内,划定并公布保护范围和建设控制地带,作出标志说明,建立记录档案,设置专门机构或者指定专人负责管理。

             第十条

             没有专门机构管理的文物保护单位,由县(市、区)人民政府聘请一至三名文物保护员专门负责管理,并支付合理报酬,费用在文物保护经费中列支。

             第十一条

             变更文物保护单位行政隶属关系的,应当经核定公布该文物保护单位的人民政府批准,并报上一级人民政府备案。

             第十二条

             文物行政部门以外的机关、团体、企业事业单位、宗教活动场所以及其他组织和个人管理使用不可移动文物的,应当与其所在地县(市、区)人民政府文物行政部门签订责任书,负责文物及其附属物的安全、保养和修缮,并接受文物行政部门的指导和监督。

             前款规定的组织和个人难以继续承担不可移动文物保护责任,该文物属于国有的,应当将管理使用权与相关资料移交文物行政部门;属于非国有的,可以将管理使用权与相关资料移交文物行政部门。

             第十三条

             行政区划调整的,原人民政府文物行政部门应当在一年内,将不可移动文物及其有关工作档案和资料移交调整后的人民政府文物行政部门管理。

             第十四条

             对社会开放的文物保护单位和有不可移动文物的参观游览场所,其管理、使用单位必须采取有效保护措施保证文物安全,禁止破坏自然环境和历史风貌。

             不可移动文物的管理、使用单位应当履行消防安全职责。被列为全国重点文物保护单位的建筑群,距离公安消防队较远的,其管理、使用单位应当就近设立专职消防队。

             第十五条

             在文物保护单位的保护范围内,禁止下列行为:

            (一)擅自设置户外广告设施;

            (二)修建人造景点;

            (三)存放易燃、易爆、有毒、有腐蚀性等危害文物安全的物品;

            (四)擅自进行爆破、钻探、挖掘等作业或者栽植、移植大型乔木和修建构筑物;

            (五)建窑、取土、采石、开矿、毁林、排污、深翻土地;

            (六)进行与文物保护无关的其他建设工程。

             第十六条

             文物保护单位保护范围划定前已有的非文物建筑物和构筑物,危害文物保护单位安全的,应当拆迁;破坏或者影响文物保护单位自然环境和历史风貌的,应当结合城乡规划和文物保护规划逐步拆迁或者改造,拆迁、改造费用由文物保护单位所在地县级以上人民政府承担;属于违法建筑的,拆迁、改造费用由违法行为人承担。

             第十七条

             迁移、拆除不可移动文物,或者在文物保护单位保护范围、建设控制地带内和已登记公布的不可移动文物占地范围内进行建设活动、作业的,必须依法报请审批。审批机关在作出决定前,应当征求文物保护专家的意见。

             第十八条

             县级以上人民政府应当加强大遗址保护工作,因大遗址保护造成的周边土地用途改变、移民、产业调整等应当纳入当地国民经济和社会发展中长期规划;在组织编制涉及大遗址保护的城乡规划时,应当征求省人民政府文物行政部门的意见。

             第十九条

             文物保护单位辟为参观游览场所,应当符合国家和省有关规定,并由县级以上人民政府文物行政部门对其文物保护情况进行监督检查。

             第二十条

             对文物保护单位进行修缮、迁移、重建,应当履行法定审批程序,并严格执行修缮计划和工程设计、施工方案;确需变更的,应当经原审批机关批准。

             文物保护工程应当接受审批机关的监督和指导,工程竣工后,由审批机关组织验收。

             第二十一条

             文物保护工程实行项目审批制度。凡不符合国家文物保护工程管理规定或者经专家论证否决的项目,县级以上人民政府文物行政部门不予批准,财政部门不予拨款。

             第二十二条

             非国有不可移动文物有损毁危险,所有人不具备修缮能力的,可以向当地人民政府申请帮助修缮。符合帮助修缮条件的,当地人民政府应当给予帮助。接受帮助修缮的非国有不可移动文物转让、抵押或者改变用途的,应当经相应的文物行政部门批准,并退还修缮费用。

             第二十三条

             利用不可移动文物举办展览、展销、演出等活动,举办者应当编制文物和环境保护方案,根据文物的级别,经相应的文物行政部门审核,报上一级人民政府文物行政部门批准;涉及省级以上文物保护单位的,报省人民政府文物行政部门或者国务院文物行政部门批准。

             利用不可移动文物拍摄电影、电视、广告等活动,应当经相应的文物行政部门批准,并按照规定向其管理、使用单位支付费用。涉外拍摄活动按照国家有关规定执行。

             文物所在地县级以上人民政府文物行政部门负责对前两款规定的活动进行监督。

             第二十四条

             因被盗、失火或者其他原因造成不可移动文物损毁的,有关组织和个人应当立即向文物所在地县(市、区)人民政府文物行政部门和公安机关报告。文物行政部门和公安机关接到报告后,应当立即启动相应的应急预案,同时报告上级人民政府文物行政部门和公安机关。

           

          3 第三章 考古发掘

           

             第二十五条

             考古发掘工作必须依法履行报批手续。任何组织或者个人不得私自发掘地下和水域中的文物。

             第二十六条

             省人民政府文物行政部门负责对本行政区域内的考古勘探、发掘工作进行管理和监督。

             考古调查、勘探由省人民政府文物行政部门批准。

             考古发掘单位在进行考古调查、勘探、发掘前,应当向县(市、区)人民政府文物行政部门交验国务院和省人民政府文物行政部门的批准文件。

             第二十七条

             考古发掘工地所在地县级以上人民政府文物行政部门应当支持考古发掘工作,并依法对其进行监督。

             考古发掘结束后,考古发掘单位应当向省人民政府文物行政部门申请验收,在验收后十五个工作日内向县级以上人民政府文物行政部门提交考古发掘工作总结和出土文物清单,并自考古发掘工作结束之日起三年内提交考古发掘报告。

             第二十八条

             考古发掘单位负责保管考古调查、勘探、发掘的文字记录、图纸和影像等资料,并向当地县级以上人民政府文物行政部门提供相应的文物保护资料。

             考古发掘单位自提交考古发掘报告之日起六个月内,应当将出土文物移交给省人民政府文物行政部门指定的国有博物馆、图书馆或者其他国有文物收藏单位收藏。经省人民政府文物行政部门批准,考古发掘单位可以保留少量出土文物作为科研标本。

             任何组织或者个人不得侵占和擅自处理出土文物。

             第二十九条

             考古发掘单位保管的文物标本、暂存的出土文物,按照国有博物馆收藏文物的规定进行保护管理。尚未定级的文物发生事故的,按照《文物藏品定级标准》评定文物等级后进行处理。

             第三十条

             媒体对考古发掘现场进行新闻报道、电视直播或者制作专题类节目,应当经省人民政府文物行政部门批准。

             第三十一条

             基本建设工程应当避开地上、地下文物丰富的地段。工程项目在立项、选址前,建设单位应当征求该项目立项审批主管部门的同级文物行政部门的意见;凡涉及不可移动文物的,建设单位应当事先确定保护措施,作为建设项目重要内容列入可行性研究报告或者设计任务书,并根据文物级别,报上一级人民政府文物行政部门批准,未经批准,有关主管部门不予立项和批准施工。

             第三十二条

             进行占地二万平方米以上的大型基本建设工程或者在地下文物保护区、历史文化名城范围内进行工程建设,建设单位应当事先报请省人民政府文物行政部门组织考古调查、勘探,发现文物的,由省人民政府文物行政部门会同建设单位共同商定保护措施。

             对前款规定的考古调查、勘探的期限,由考古发掘单位与建设单位根据工程规模共同商定,建设和施工单位应当予以配合。

             第三十三条

             基本建设和生产建设需要进行考古调查、勘探、发掘的,所需费用由建设单位列入建设工程预算。建设单位应当按照国家规定的范围和标准与文物行政部门签订文物保护协议,并及时向文物行政部门支付所需费用。

             第三十四条

             在工程建设和生产活动中发现文物的,应当立即停止施工、生产,保护现场,同时报告县(市、区)人民政府文物行政部门和公安机关,并向文物行政部门上交出土文物。县(市、区)人民政府文物行政部门和公安机关接到报告后,应当立即到达现场,并结合工程建设计划和文物保护需要,及时依法采取保护措施。

             第三十五条

             在基本建设工程中发现重要文物需要实施原址保护的,县级以上人民政府与建设单位协商后,可以另行安排用地或者收回土地使用权、退还已交纳的土地出让金;造成建设单位经济损失的,依法给予补偿。

           

          4 第四章 馆藏文物

           

             第三十六条

             博物馆、图书馆和其他文物收藏单位应当加强对文物藏品的保护管理,建立健全库房管理和安全检查制度。藏品库房、陈列展览室、技术修复室等场所,必须按照国家有关规定配备防火、防盗、防自然损坏设施,安全设施不符合国家有关规定不得对外开放。不具备文物安全保管条件的国有文物收藏单位所收藏的文物,由省人民政府文物行政部门指定具备文物安全保管条件的单位代为保管。

             第三十七条

             文物收藏单位应当建立藏品总帐、分类帐和藏品单项档案,按照行政隶属关系或者文物等级分别报县级以上人民政府文物行政部门备案。

             文物收藏单位应当逐步建设文物藏品数字化信息库。

             第三十八条

             国有文物收藏单位之间因举办展览、科学研究等需借用馆藏文物的,应当报省人民政府文物行政部门备案;借用馆藏一级文物,应当经省人民政府文物行政部门批准。

             非国有文物收藏单位和其他单位举办展览需借用国有馆藏文物的,应当报省人民政府文物行政部门批准;借用国有馆藏一级文物,应当依法经国务院文物行政部门批准。

             第三十九条

             调拨国有馆藏文物,应当报省人民政府文物行政部门批准。

             国有文物收藏单位不得与非国有文物收藏单位交换馆藏文物。

             第四十条

             文物收藏单位发生馆藏文物损毁事件,应当立即报告主管的文物行政部门;馆藏文物被盗、被抢或者丢失的,文物收藏单位应当立即向公安机关报案,并同时向主管的文物行政部门报告。文物行政部门应当自接到报告二十四小时内,按照处理权限,报告国务院文物行政部门或者省人民政府文物行政部门。

             第四十一条

             除国家和省另有规定外,文物征集活动必须经省人民政府文物行政部门批准,并自征集活动结束之日起三个月内,将文物征集情况向省人民政府文物行政部门报告备案。

             第四十二条

             文物收藏单位征集文物,应当与文物所有人或者持有人签订合同,明确征集文物的名称、数量和权属等内容,并附加征集文物的照片以及相关资料。

             第四十三条

             国有文物收藏单位、考古发掘单位向社会提供文物咨询、鉴定等服务,可以收取一定的费用。具体收费标准由省人民政府价格主管部门会同有关部门制定。

             第四十四条

             严格控制古代石刻等文物的拓印,除文物保管单位作为必需的资料保存外,其他任何组织和个人未经省人民政府文物行政部门批准不得拓印;内容涉及国家疆域、外交、民族关系、科学资料和未发表资料的石刻,不得传拓出售或者翻刻。

             第四十五条

             生产文物复制品必须经县级以上人民政府文物行政部门批准。复制一级文物,报国务院文物行政部门批准;复制二级、三级文物,报省人民政府文物行政部门批准。

             文物的复制、仿制和临摹,必须采取安全保护措施,保证文物安全。

           

          5 第五章 民间收藏文物

           

             第四十六条

             除依法批准设立的文物商店、经营文物拍卖的拍卖企业外,其他组织或者个人不得从事文物商业经营活动。

             文物商店、文物拍卖企业应当严格按照有关规定进行经营活动。

             任何组织和个人不得买卖涉案、出土等国家禁止买卖的文物。

             第四十七条

             拍卖文物或者联合拍卖文物的拍卖企业,应当取得国务院文物行政部门颁发的文物拍卖许可证。

             禁止出租、出借、转让文物拍卖许可证。

             第四十八条

             文物商店或者文物拍卖企业,在销售或者拍卖前应当经省人民政府文物行政部门对文物进行审核,对允许销售或者拍卖的,由省人民政府文物行政部门作出标识或者颁发批准文件。

             禁止伪造、涂改文物销售标识和文物拍卖批准文件。

             第四十九条

             典当行、拍卖公司、文化市场、旧货市场、艺术品市场等单位或者场所经营尚未被认定为文物的监管物品,应当向县(市、区)人民政府文物行政部门提出申请,报省人民政府文物行政部门批准。

             经批准经营前款规定的监管物品,由县级以上人民政府文物行政部门对其进行审核,允许销售的,应当作出标识。

             第五十条

             县级以上人民政府文物行政部门、工商行政管理部门和公安机关应当加强对文物经营活动的管理,对典当行、拍卖公司、文化市场、旧货市场、艺术品市场等单位和场所内可能涉及非法文物交易的活动进行监督检查。

             县级以上人民政府文物行政部门应当建立对前款规定单位和场所的巡查制度;必要时,可以派员进驻市场,对涉嫌文物购销经营活动进行现场监管。

             第五十一条

             国有文物商店购买的符合收藏标准的文物,应当提供给国有文物收藏单位收藏。集体或者私人收藏的文物,可以采取捐赠、出售等方式转让给国有文物收藏单位,也可以由文物行政部门指定的文物商店购买。

             任何组织和个人不得将国家禁止出境的文物转让、出租、质押给境外组织和个人。

           

          6 第六章 法律责任

           

             第五十二条

             违反本条例规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府文物行政部门责令改正,并处五万元以上二十万元以下的罚款;造成文物损毁等严重后果的,处二十万元以上一百万元以下的罚款:

            (一)未征求文物行政部门的意见,在地上、地下文物丰富的地段进行基本建设工程的;

            (二)未经考古调查、勘探,擅自进行占地二万平方米以上的大型基本建设工程或者在地下文物保护区、历史文化名城范围内进行工程建设的。

             第五十三条

             违反本条例规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府文物行政部门责令限期改正;逾期不改正或者造成严重后果的,处五万元以上五十万元以下的罚款:

            (一)对社会开放的文物保护单位和有不可移动文物的参观游览场所的管理、使用单位,拒不采取有效措施保证文物安全,或者破坏文物的自然环境和历史风貌的;

            (二)在文物保护单位的保护范围内,擅自设置户外广告设施或者栽植、移植大型乔木和修建构筑物的;

            (三)在文物保护单位的保护范围内,修建人造景点或者存放易燃、易爆、有毒、有腐蚀性等危害文物安全的物品的;

            (四)在工程建设和生产活动中发现文物,不立即停止施工、生产,造成文物损毁的;

            (五)建设和施工单位拒不配合或者妨碍考古调查、勘探、发掘工作的;

            (六)建设单位拒不支付考古调查、勘探、发掘费用的;

            (七)建设单位进行基本建设工程涉及不可移动文物,未事先确定文物保护措施,或者未将事先确定的保护措施报请批准的;

            (八)擅自利用不可移动文物举办展览、展销、演出或者拍摄电影、电视、广告等活动的;

            (九)擅自对考古发掘现场进行新闻报道、电视直播或者制作专题类节目的。

             前款规定的违法行为人是国家工作人员的,对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

             第五十四条

             违反本条例规定,擅自变更已批准的修缮计划和工程设计、施工方案,对文物保护单位进行修缮、迁移、重建的,由县级以上人民政府文物行政部门责令改正;造成严重后果的,处五万元以上五十万元以下的罚款;情节严重的,由原发证机关吊销资质证书。

             第五十五条

             违反本条例规定,文物拍卖企业出租、出借或者转让文物拍卖许可证的,由省人民政府文物行政部门没收违法所得,并处二万元以上二十万元以下的罚款。

             第五十六条

             违反本条例规定,未经批准经营未被认定为文物的监管物品的,由县级以上人民政府文物行政部门责令改正,没收违法所得,并处一万元以上十万元以下的罚款。

             第五十七条

             违反本条例规定,未经批准擅自进行考古勘探的,由省人民政府文物行政部门责令停止勘探,并处一万元以上五万元以下的罚款。

             第五十八条

             违反本条例规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府文物行政部门责令改正;情节严重的,处五千元以上五万元以下的罚款:

            (一)无正当理由,拒不与文物所在地县(市、区)人民政府文物行政部门签订责任书或者不履行责任书规定义务的;

            (二)考古发掘单位因管理不善造成出土文物损毁、丢失的;

            (三)擅自处理出土文物以及科研标本的。

             第五十九条

             违反本条例规定,未经批准进行文物征集活动的,由省人民政府文物行政部门责令改正,没收非法征集的文物,并处五千元以上五万元以下的罚款。

             第六十条

             违反本条例规定,伪造、涂改文物销售标识和文物拍卖批准文件的,由省人民政府文物行政部门处五千元以上五万元以下的罚款。

             第六十一条

             违反本条例规定,发展改革、国土资源、住房城乡建设、规划等有关部门及其工作人员未征求相应的文物行政部门意见,或者未经文物行政部门同意擅自审批建设项目的,由主管机关或者监察机关责令改正,对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

             第六十二条

             违反本条例规定,擅自改变文物保护单位行政隶属关系的,由上级人民政府责令改正,对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

             第六十三条

             人民法院、人民检察院、公安机关、海关和工商行政管理等部门对追缴的涉案文物,应当登记造册,妥善保管,并在结案后三十日内无偿交还失主或者移交给同级文物行政部门;拒不按时交还或者移交的,由主管机关或者监察机关对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

             第六十四条

             文物行政部门及其工作人员违反本条例规定,滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

             第六十五条

             对违反本条例的行为,法律、行政法规已有行政处理规定的,适用其规定;造成文物灭失、损毁、流失的,依法承担民事责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

           

          7 第七章 附 则

           

             第六十六条

             本条例所称大遗址,包括反映中国古代历史各个发展阶段涉及政治、文化、宗教、艺术、军事、科技、工业、农业、建筑、交通、水利等方面历史文化信息,具有规模宏大、价值重大、影响深远特点的大型聚落、城址、宫室、陵寝墓葬等遗址、遗址群以及文化景观。

             第六十七条

             涉案文物的鉴定,由省人民政府文物行政部门或者其指定的设区的市人民政府文物行政部门组织实施。

             第六十八条

             本条例自2010年12月1日起施行。1990年10月30日山东省第七届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过、 1994年8月9日山东省第八届人民代表大会常务委员会第九次会议第一次修正、2002年7月27日山东省第九届人民代表大会常务委员会第三十次会议第二次修正的《山东省文物保护管理条例》同时废止。

           

          8 《山东省文物保护条例》部分新规定说明

           

             为适应当前经济社会发展形势和文物保护工作需要,切实解决实际工作中的突出问题,《条例》在多个方面都作出了新的、明确规定。

             一、关于加强文物管理机构和队伍建设。针对当前我省部分地区特别是基层县(市、区)还没有专门文物管理机构的现状,《条例》第三条第二款明确规定:“县级以上人民政府应当加强文物管理机构和队伍建设,其文物保护委员会负责协调、解决涉及文物保护的重大事项”,这在历史上是没有过的。该规定包涵了设立文物管理机构和文物保护委员会、增加编制和人员数量、加强教育培训、提高队伍素质和工作水平等要求,对于各级政府切实履行文物保护和管理职责,具有重要的指导意义。

             二、关于文物保护专家咨询机制。文物保护工作有其自身规律和特殊性,而且专业性很强,为此,《条例》专门增加一款专家咨询机制的内容,即第三条第三款明确规定:“县级以上人民政府应当建立文物保护专家咨询机制”。建立“文物保护专家咨询机制”,有助于促进政府决策、审批活动的科学化、民主化和法制化,进一步提升政府文物依法行政能力。

             三、关于委托执法。目前,我省基层文物日常管理和执法工作均由文物管理所等事业单位承担,针对基层文物管理机构建设的现状,《条例》依据《行政处罚法》第十九条,在第六条作出明确规定:“县级以上人民政府文物行政部门可以在法定权限内,委托文物管理机构等具备法定条件的事业组织实施行政处罚”,用法规的形式授权文物行政部门委托执法,这对于缓解文物行政执法力量薄弱、执法难等问题将发挥重要作用。

             四、关于尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物管理。我省尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物数量巨大,其保护管理是文物行政部门日常工作的难点,法律法规对此也缺乏相应的规定和标准。针对这一问题,《条例》第八条第一款明确规定: “尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物,由县(市、区)人民政府文物行政部门予以登记公布,参照县级文物保护单位管理”。据此,凡是由县(市、区)人民政府文物行政部门登记公布的尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物,其“四有”工作、保养修缮、迁移重建、拍摄利用、建设施工审批、以及涉及文物违法行为的行政处罚等,均参照适用县级文物保护单位的规定,具有很强的现实操作性。

             五、关于地下文物保护区。针对我省地下文物密集地区分布广、缺乏保护依据的问题,《条例》第八条第二款明确规定:“县级以上人民政府文物行政部门应当将本行政区域内埋藏文物丰富的地区划定为地下文物保护区,报本级人民政府核定公布,纳入土地利用总体规划和城乡规划,参照相应级别的文物保护单位进行管理”。规定哪一级人民政府文物行政部门划定的地下文物保护区,就由哪一级人民政府核定公布,参照同级文物保护单位管理,并纳入土地利用总体规划和城乡规划的做法,提高了地下文物保护区法律上的保护级别,加大了保护力度。

             六、关于文物保护员。为加强对古遗址、古墓葬等田野文物的保护力度,有效预防和打击盗掘、破坏文物等违法犯罪行为,《条例》第十条明确规定:“没有专门机构管理的文物保护单位,由县(市、区)人民政府聘请一至三名文物保护员专门负责管理,并支付合理报酬,费用在文物保护经费中列支”。这一规定涵盖了我省所有县级以上文物保护单位,明确聘请文物保护员的责任人是县(市、区)人民政府,确定了文物保护员的数量,保证了经费来源,有效解决了田野文物看护难的问题,这在全国的文物保护地方性法规中开了先例。

             七、关于利用不可移动文物举办活动和拍摄电影、电视、广告。不可移动文物尤其是古建筑,大多为木质结构,且年代久远,较为脆弱、易腐蚀、易毁坏。出于对文物安全、自然环境、历史风貌等进行保护的需要,《条例》第二十三条明确规定:“利用不可移动文物举办展览、展销、演出等活动,举办者应当编制文物和环境保护方案,根据文物的级别,经相应的文物行政部门审核,报上一级人民政府文物行政部门批准”;“利用不可移动文物拍摄电影、电视、广告等活动,应当经相应的文物行政部门批准,并按照规定向其管理、使用单位支付费用。涉外拍摄活动按照国家有关规定执行”。

             八、关于考古发掘现场拍摄、报道。为了防止引起别有用心的人和不法分子的过分关注,给考古发掘现场带来安全隐患,《条例》第三十条明确规定:“媒体对考古发掘现场进行新闻报道、电视直播或者制作专题类节目,应当经省人民政府文物行政部门批准”。在严格文物管理的同时,我们衷心欢迎社会各界尤其是各类媒体积极参与文物宣传、保护工作。

             九、关于基本建设的文物保护工作。对于基本建设中的文物保护工作,《条例》坚持“文物保护先行”的原则,第三十一条明确规定:“基本建设工程应当避开地上、地下文物丰富的地段。工程项目在立项、选址前,建设单位应当征求该项目立项审批主管部门的同级文物行政部门的意见;凡涉及不可移动文物的,建设单位应当事先确定保护措施,作为建设项目重要内容列入可行性研究报告或者设计任务书,并根据文物级别,报上一级人民政府文物行政部门批准,未经批准,有关主管部门不予立项和批准施工”,此规定将《山东省人民政府关于进一步加强文物保护工作的通知》(鲁政发〔2008〕 93号)的规定上升为地方性法规,在全国也尚属首次;《条例》第三十二条明确规定:“进行占地二万平方米以上的大型基本建设工程或者在地下文物保护区、历史文化名城范围内进行工程建设,建设单位应当事先报请省人民政府文物行政部门组织考古调查、勘探,发现文物的,由省人民政府文物行政部门会同建设单位共同商定保护措施”。在文物保护法律法规中规定基本建设项目涉及三种情形均需事先考古调查、勘探的做法在全国是第一次,而且涵盖了线性和片状建设项目;对于基本建设中发现重要文物需要实施原址保护的,《条例》借鉴兄弟省、市的成功经验,在第三十五条明确规定:“在基本建设工程中发现重要文物需要实施原址保护的,县级以上人民政府与建设单位协商后,可以另行安排用地或者收回土地使用权、退还已交纳的土地出让金;造成建设单位经济损失的,依法给予补偿”的处理办法,既保护了文物,也维护了建设单位的合法权益。

             十、关于文物征集。针对当前文物征集仍处于自发征集、征集程序及手续不规范的状况,《条例》第四十一条明确规定:“除国家和省另有规定外,文物征集活动必须经省人民政府文物行政部门批准,并自征集活动结束之日起三个月内,将文物征集情况向省人民政府文物行政部门报告备案”;第四十二条明确规定:“文物收藏单位征集文物,应当与文物所有人或者持有人签订合同,明确征集文物的名称、数量和权属等内容,并附加征集文物的照片以及相关资料”。以上规定既保证了文物收藏单位文物征集工作的规范化,防止文物征集纠纷,又能够有效遏制不法分子打着文物征集的旗号非法收购、倒卖文物等现象。

             十一、关于监管物品经营。当前,文物收藏被全社会所关注。为规范民间收藏文物的流通秩序,确保国有文物不流失,《条例》第四十九条明确规定:“典当行、拍卖公司、文化市场、旧货市场、艺术品市场等单位或者场所经营尚未被认定为文物的监管物品,应当向县(市、区)人民政府文物行政部门提出申请,报省人民政府文物行政部门批准”;第五十条明确规定:“县级以上人民政府文物行政部门应当建立巡查制度;必要时,可以派员进驻市场,对涉嫌文物购销经营活动进行现场监管”。这些规定在文物保护地方性法规中尚属首次,有利于行政主管部门对可能涉及非法文物交易的场所和活动实施有效监管,及时准确地打击非法买卖文物的行为。

             十二、关于涉案文物移交。针对涉案文物移交时限的法律空白,《条例》第六十三条明确规定:“人民法院、人民检察院、公安机关、海关和工商行政管理等部门对追缴的涉案文物,应当登记造册,妥善保管,并在结案后三十日内无偿交还失主或者移交给同级文物行政部门;拒不按时交还或者移交的,由主管机关或者监察机关对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。这对于规范涉案文物移交行为,促进执法部门和司法机关依法履行文物保护职责,保护文物安全和公民私有财产的所有权等都具有重要意义。

             十三、关于从事文物保护工作的单位管理。国有博物馆、考古发掘单位作为文物行政部门所属的事业单位,承担了大量日常性文物保护工作,其工作的规范化程度直接影响到我省文物事业基础是否牢固和长远发展。因此,《条例》将上述文物单位的工作作为调整和规范的一个重点。《条例》第二十六条第二款明确规定,“考古调查、勘探由省人民政府文物行政部门批准”,这样一方面可以加强对考古调查、勘探工作的管理,规范工作程序,强化监管,另一方面有利于全面掌握全省各级文物行政部门及考古发掘单位为配合工程开展考古调查、勘探工作的情况,及时发现和查处违法行为,加强基本建设领域的文物保护工作。《条例》第三十七条第二款明确规定:“文物收藏单位应当逐步建设文物藏品数字化信息库”。据此,我省将逐步建立起全省范围内所有馆藏珍贵文物和一般文物的数字档案,摸清馆藏文物底数,实现无纸化、信息化管理,极大地提高馆藏文物管理水平。

             十四、关于对部分严重违法行为的处罚。为了增强《条例》的可操作性,使整个法规的逻辑关系更加严密,更好的发挥其引导、教育和震慑作用,法律责任一章对违反前六章义务性和禁止性条款均明确规定了相应的法律责任,在全国的文物保护地方性法规中是最全面的。

             《条例》第五十二条明确规定:“违反本条例规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府文物行政部门责令改正,并处五万元以上二十万元以下的罚款;造成文物损毁等严重后果的,处二十万元以上一百万元以下的罚款:

            (一)未征求文物行政部门的意见,在地上、地下文物丰富的地段进行基本建设工程的;

            (二)未经考古调查、勘探,擅自进行占地二万平方米以上的大型基本建设工程或者在地下文物保护区、历史文化名城范围内进行工程建设的。

             第五十三条明确规定:“违反本条例规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府文物行政部门责令限期改正;逾期不改正或者造成严重后果的,处五万元以上五十万元以下的罚款:

            (一)对社会开放的文物保护单位和有不可移动文物的参观游览场所的管理、使用单位,拒不采取有效措施保证文物安全,或者破坏文物的自然环境和历史风貌的;

            (二)在文物保护单位的保护范围内,擅自设置户外广告设施或者栽植、移植大型乔木和修建构筑物的;

            (三)在文物保护单位的保护范围内,修建人造景点或者存放易燃、易爆、有毒、有腐蚀性等危害文物安全的物品的;

            (四)在工程建设和生产活动中发现文物,不立即停止施工、生产,造成文物损毁的;

            (五)建设和施工单位拒不配合或者妨碍考古调查、勘探、发掘工作的;

            (六)建设单位拒不支付考古调查、勘探、发掘费用的;

            (七)建设单位进行基本建设工程涉及不可移动文物,未事先确定文物保护措施,或者未将事先确定的保护措施报请批准的;

            (八)擅自利用不可移动文物举办展览、展销、演出或者拍摄电影、电视、广告等活动的;

            (九)擅自对考古发掘现场进行新闻报道、电视直播或者制作专题类节目的。

             前款规定的违法行为人是国家工作人员的,对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

             第五十四条明确规定:“违反本条例规定,擅自变更已批准的修缮计划和工程设计、施工方案,对文物保护单位进行修缮、迁移、重建的,由县级以上人民政府文物行政部门责令改正;造成严重后果的,处五万元以上五十万元以下的罚款;情节严重的,由原发证机关吊销资质证书。

             以上规定从根本上改变了以往执法人员处理违法行为时无法可依的局面。

             十五、关于国家工作人员的法律责任。为了使政府各有关部门及其工作人员依法履行文物保护职责,规范自身行政行为,落实执法责任制,《条例》规定了国家工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为应承担相应的法律责任。《条例》第五十三条第二款明确规定:“前款规定的违法行为人是国家工作人员的,对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”;第六十一条明确规定:“违反本条例规定,发展改革、国土资源、住房城乡建设、规划等有关部门及其工作人员未征求相应的文物行政部门意见,或者未经文物行政部门同意擅自审批建设项目的,由主管机关或者监察机关责令改正,对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”;第六十二条明确规定:“违反本条例规定,擅自改变文物保护单位行政隶属关系的,由上级人民政府责令改正,对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”;第六十四条明确规定:“文物行政部门及其工作人员违反本条例规定,滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。

           

          9 新《条例》的主要特点

           

             《山东省文物保护条例》重点是对《文物保护法》和《文物保护法实施条例》进行补充、细化,同时从我省文物工作实际出发,积极创新,增强可操作性与针对性,其中不少规定在文物保护地方性法规中尚属首次。与1994年《山东省文物保护管理条例》相比,新《条例》体例由原来的八章变为七章,结构和条款的顺序进行了重新调整,更加精炼、科学。因此,新《条例》内容更加全面、丰富,规定更为明确,更利于实际操作,概括起来有以下特点:

             一是突出文物管理机构和队伍建设。针对当前我省部分县(市、区)还没有专门的文物管理机构的情况,《条例》第三条第二款作出“县级以上人民政府应当加强文物管理机构和队伍建设”的规定。“加强文物管理机构和队伍建设”包涵了设立文物管理机构、增加编制和人员数量、加强教育培训、提高队伍素质和工作水平等要求,对于各级政府切实履行文物保护和管理职责,具有重要的指导意义。

             《条例》规定县级以上人民政府设立“文物保护委员会”,具体组织、协调、管理本辖区内文物保护工作;应当建立“文物保护专家咨询机制”,涉及文物保护方面的决策前,听取专家意见,促进政府决策、审批活动的科学化、民主化和法制化。

             二是突出委托执法。目前,我省基层文物保护日常管理和执法工作一般由文物管理所等事业单位承担,工作难开展,安全监管不到位,对盗掘、盗窃、倒卖文物等违法行为打击不力等诸多问题。《条例》依据《行政处罚法》规定,作出 “县级以上人民政府文物行政部门可以在法定权限内,委托文物管理机构等具备法定条件的事业组织实施行政处罚”的规定,有效解决了县级文物事业单位执法地位问题,对于缓解文物行政执法力量薄弱、执法难等问题将发挥重要作用。

             三是突出未列入文物保护单位的不可移动文物管理。我省尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物有近万处,其保护管理是文物行政部门日常工作的难点,法律法规对此也缺乏相应的规定和标准。针对这一问题,《条例》第八条第一款规定,“尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物,由县(市、区)人民政府文物行政部门予以登记公布,参照县级文物保护单位管理”,凡是由县(市、区)人民政府文物行政部门登记公布的尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物,其“四有”工作、保养修缮、迁移重建、拍摄利用、建设施工审批、以及涉及文物违法行为的行政处罚等,均参照适用县级文物保护单位的规定,具有很强的现实操作性。

             针对我省地下文物密集地区分布广、缺乏保护依据的问题,《条例》第八条第二款确立“地下文物保护区”的概念,规定“县级以上人民政府文物行政部门应当将本行政区域内埋藏文物丰富的地区划定为地下文物保护区,报本级人民政府核定公布,纳入土地利用总体规划和城乡规划,参照相应级别的文物保护单位进行管理”。规定哪一级人民政府文物行政部门划定的地下文物保护区,就由哪一级人民政府核定公布,参照同级文物保护单位管理,并纳入土地利用总体规划和城乡规划,充分体现了《条例》制定的科学性、可操作、重实效的原则。

             四是突出田野文物保护。为加强对古遗址、古墓葬等田野文物的保护力度,有效预防和打击盗掘、破坏文物等违法犯罪行为,《条例》第十条明确规定“没有专门机构管理的文物保护单位,由县(市、区)人民政府聘请一至三名文物保护员专门负责管理,并支付合理报酬,费用在文物保护经费中列支”。这一规定涵盖了我省所有县级以上文物保护单位,明确聘请文物保护员的责任人是县(市、区)人民政府,确定了文物保护员的数量,保证了经费来源,有效解决了田野文物看护难的问题,这在全国的文物保护地方性法规中是首创。

             五是强化对利用不可移动文物的管理。不可移动文物尤其是古建筑,大多为本质结构,且年代久远,较为脆弱、易腐蚀、易毁坏。为确保文物安全,《条例》规定:“利用不可移动文物举办展览、展销、演出等活动,举办者应当编制文物和环境保护方案,根据文物的级别,经相应的文物行政部门审核,报上一级人民政府文物行政部门批准”(第二十三条)、“媒体对考古发掘现场进行新闻报道、电视直播或者制作专题类节目,应当经省人民政府文物行政部门批准”。

             六是突出基本建设中的文物保护工作。对于基本建设中的文物保护工作,《条例》坚持“文物保护先行”的原则。《条例》第三十一条规定:“基本建设工程应当避开地上、地下文物丰富的地段。工程项目在立项、选址前,建设单位应当征求该项目立项审批主管部门的同级文物行政部门的意见;凡涉及不可移动文物的,建设单位应当事先确定保护措施,作为建设项目重要内容列入可行性研究报告或者设计任务书,并根据文物级别,报上一级人民政府文物行政部门批准,未经批准,有关主管部门不予立项和批准施工”。《条例》第三十二条规定“进行占地二万平方米以上的大型基本建设工程或者在地下文物保护区、历史文化名城范围内进行工程建设,建设单位应当事先报请省人民政府文物行政部门组织考古调查、勘探,发现文物的,由省人民政府文物行政部门会同建设单位共同商定保护措施”。在文物保护法律法规中规定基本建设项目涉及三种情形均需事先考古调查、勘探的做法在全国是第一次,而且涵盖了线性和片状建设项目。第三十五条规定“在基本建设工程中发现重要文物需要实施原址保护的,县级以上人民政府与建设单位协商后,可以另行安排用地或者收回土地使用权、退还已交纳的土地出让金;造成建设单位经济损失的,依法给予补偿”的处理办法,既保护了文物,也维护了建设单位的合法权益。

             七是突出对文物征集活动的管理。针对当前文物征集仍处于自发征集、征集程序及手续不规范的状况,《条例》作出新规定:“除国家和省另有规定外,文物征集活动必须经省人民政府文物行政部门批准,并自征集活动结束之日起三个月内,将文物征集情况向省人民政府文物行政部门报告备案”,“文物收藏单位征集文物,应当与文物所有人或者持有人签订合同,明确征集文物的名称、数量和权属等内容,并附加征集文物的照片以及相关资料”。以上规定既保证了文物收藏单位文物征集工作的规范化,防止文物征集纠纷,又能够有效遏制不法分子打着文物征集的旗号非法收购、倒卖文物等现象。

             八是强化对流通文物的管理。当前,文物收藏被全社会所关注。为加强流通文物管理,《条例》明确规定:“典当行、拍卖公司、文化市场、旧货市场、艺术品市场等单位或者场所经营尚未被认定为文物的监管物品,应当向县(市、区) 人民政府文物行政部门提出申请,报省人民政府文物行政部门批准”(第四十九条)。第五十条规定:“县级以上人民政府文物行政部门应当建立巡查制度,必要时,可以派员进驻市场,对涉嫌文物购销经营活动进行现场监管”。这些规定在文物保护地方性法规中尚属首次,有利于行政主管部门对可能涉及非法文物交易的场所和活动实施有效监管,及时准确地打击非法买卖文物的行为,规范民间收藏文物的流通秩序,确保国有文物不流失。

             九是进一步规范执法部门和司法机关移交文物的行为。针对涉案文物移交时限的法律空白,《条例》第六十三条作出“结案后三十日内无偿交还失主或者移交给同级文物行政部门”的规定,明确拒不移交行为的法律责任。这对于规范涉案文物移交行为,促进执法部门和司法机关依法履行文物保护职责,保护文物安全和公民私有财产的所有权等都具有重要意义。

             十是突出对文物保护单位的规范管理。国有博物馆、考古发掘单位作为文物行政部门所属的事业单位,承担大量日常性文物保护工作。《条例》分别对考古发掘单位开展考古调查、勘探工作的审批程序、出土文物清单提交、考古发掘报告和移交出土文物的时限、出土文物管理、博物馆安全管理制度、安全设施配备、藏品账目建立和备案、馆藏文物借用、交换程序等多个方面作出明确、细致的规定,从而实现了对文物全方位、无缝隙管理,填补了多项法律空白。

             十一是强化法律责任。《条例》法律责任一章对违反前六章义务性和禁止性条款均明确了相应的法律责任,在全国的文物保护地方性法规中是最全面、最严格的。特别是对“未征求文物行政部门的意见,在地上、地下文物丰富的地段进行基本建设工程”,“未经考古调查、勘探,擅自进行占地二万平方米以上的大型基本建设工程或者在地下文物保护区、历史文化名城范围内进行工程建设”等情节恶劣或者造成严重后果的违法行为规定了二十万元以上一百万元以下罚款的行政处罚。法律责任的强化,使整个法规的逻辑关系更加严密,可操作性更强,教育和威慑作用更大,从根本上改变了以往处理违法行为时规定不明确、无法可依的局面。同时,《条例》规定了文物行政部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为应承担相应的法律责任(第六十四条),这在全国也是一个创举。

           

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